Nosto

Yliopistot: instituutioita vai instrumentteja?

Tunnettu organisaatioteoreetikko ja politiikan tutkija Johan P. Olsen on hahmottanut yliopistojen yhteiskunnallista roolia osuvalla tavalla tekemällä eron institutionaalisen ja instrumentaalisen yliopistonäkemyksen välillä (Olsen, 2005). Institutionaalisen yliopistonäkemyksen mukaan yliopiston olemassa olon tarkoitus liittyy itseisarvoiseen uuden tiedon etsintään ja sivistystehtävään. Tällöin yliopiston toimintaa ohjaavat ensisijaisesti tieteenalojen omiin käytäntöihin ja akateemisen professioon liittyvät arvot ja normit. Institutionaaliselle näkemykselle on myös ominaista, että yliopistojen kehittäminen tapahtuu ensisijaisesti yliopistoyhteisön omista arvoista, tavoitteista ja tarpeista käsin. Sen sijaan instrumentaalisen näkemyksen mukaan yliopistoinstituutio voidaan nähdä yhteiskunnallisten tavoitteiden ja intressien toteuttamisvälineenä siinä missä muutkin julkiset organisaatiot. Yliopistojen arvo määrittyy siis välinearvona siitä käsin, mitä mitattavissa olevaa hyötyä ne tuottavat yhteiskunnalle niihin sijoitetun rahan vastineeksi.

Amerikkalainen korkeakoulututkija Robert Birnbaum (2004) onkin osuvasti todennut, että pohjimmiltaan kaikki yliopistojen hallinnon ja johtamisen kehittämistä koskevat näkemyserot pelkistyvät kysymykseen siitä, mikä on yliopiston ensisijainen tarkoitus. Tästä näkökulmasta keskeinen kysymys suomalaisen korkeakoulupolitiikan kannalta on seuraava: tuleeko yliopistoja pitää ensisijaisesti instituutioina, joilla on instrumentaalisia piirteitä, vai instrumentteina, joilla on instituution piirteitä?

Autonomiaa ja tulosohjausta

On suhteellisen helppoa luonnehtia suomalaisen korkeakoulupolitiikan näkemystä korkeakouluista aiempaa instrumentaalisemmaksi. Samalla tulee kuitenkin muistaa, että yliopistomallit ovat jo keskiajalta lähtien muodostuneet ympäröivän yhteiskunnan asettamissa puitteissa ja paineessa (ks. esim. Tirronen & Kivistö, 2009). Tästä syystä jonkin tietyn aikakauden mallia, kuten humboldtilaisen sivistysyliopiston ideaalia, ei ole kovin totuudenmukaista pitää yliopistojen kehityksen päätepisteenä, jota vasten kaikkea myöhempää kehittymistä tulisi arvioida. On syytä huomioida, että humboldtilaisen ideaalimallin mukaisissa eliittiyliopistoissa opiskeli vain murto-osa korkeakouluikäluokasta. Tätä ideaalia on vaikeaa soveltaa nykyisen ns. massayliopistovaiheen realiteetteihin, jossa pelkästään perustutkintokoulutuksen piirissä on yli 40 prosenttia ikäluokasta (ml. ammattikorkeakoulut).

Tällä hetkellä suomalainen korkeakoulujärjestelmä on kuitenkin maailman tulosohjatuin, jos sitä tarkastellaan tuloksellisuusindikaattorien perusteella kohdennettavan julkisen perusrahoituksen määränä. Yliopistojen perusrahoituksesta kohdennetaan 72% tulosindikaattorien perusteella ja ammattikorkeakoulujen osalta tämä vastaava luku on 94%. Tämä on kansainvälisesti arvioituna erittäin poikkeuksellista. Jopa yleensä suosituksissaan tulosohjaukseen varsin myönteisesti suhtautuva OECD on viimeisimmässä Suomen tutkimus- ja innovaatiopolitiikkaa koskevassa arvioinnissaan suosittanut tulosrahoitusperiaatteella jaettavan osuuden pienentämistä negatiivisten sivuvaikutusten välttämiseksi (OECD, 2017).

Yliopistot nähdään Suomessa ja useissa Euroopan maissa rationaalisina, päämäärähakuisina ja tiukasti koordinoituina yhtenäisinä organisaatioina. Päämäärähakuisissa organisaatioissa korostuu toimintona johtaminen, johon liittyy tavoitteiden valikointi ja asettaminen, tavoitteiden saavuttamiseen tarvittavien keinojen etsintä ja valinta, sekä tavoitteiden saavuttamiseen liittyvä arviointi, mittaaminen ja seuranta (ks. esim. Seeber ym., 2015).

Samanaikaisesti lisääntynyt autonomia ja vastuu on pakottanut yliopistoja formalisoimaan omaa organisaatiotaan ja luomaan selkeämpiä toimivaltahierarkian tasoja. Toimivaltahierarkiat palvelevat klassisen organisaatiosuunnittelun perusoppien mukaisesti organisaation sisäistä koordinaatiota eli yksiköiden, tehtävien ja ihmisten välistä työnjakoa jatkuvan erikoistumisen paineessa. Tämä on uutta etenkin yliopistoissa, joiden perinteinen organisaatiomalli on perustunut tunnetun organisaatioteoreetikon Karl Weickin (1976) mukaan yksilöiden ja yksiköiden löyhäsidonnaisuuteen. Löyhäsidonnaisuus puolestaan voidaan liittää akateemiseen työhön sisältyvään tutkimuksen ja opetuksen vapauteen.

Yksilöjohtajuuden nousu yliopistoissa

Suomalaisissa yliopistoissa organisaatiotasosta on tullut siis keskeinen määrittäjä toiminnan kehittämisessä. Samanaikaisesti laitostason ja yliopistojen rajat ylittävien tieteenalayhteisöjen merkitys toiminnan koordinoinnissa on vähentynyt. Yksilötason akateemisen vapauden painottamisen sijaan keskeiseksi määrittäjäksi on noussut yliopisto-organisaation autonomia. Tämä on ymmärrettävää, sillä vastuita, oikeuksia ja velvollisuuksia määrittävä oikeushenkilöasema on yliopisto-organisaatiolla, ei sitä kannattelevilla alarakenteilla tai yksilöillä. Samalla tämä kehitys on kuitenkin koettu yksilötasolla uhkana akateemiselle toimintavapaudelle.

Edellä kuvatulla kehityksellä on ollut merkittäviä vaikutuksia yliopistojen johtamiselle ainakin kahdella tavalla. Ensinnäkin, yksilöjohtajuuden rooli on korostunut ja samanaikaisesti kollektiivisten hallintoelinten rooli on pienentynyt. Erityisesti tiedekuntien asemaa keskeisenä organisatorisena alayksikkönä on vahvistettu, ja tiedekuntien johtajien, eli dekaanien roolia ja valtaa tiedekunnan johtamisessa lisätty. Dekaaneista on tullut päätoimisia ammattijohtajia, jotka useimmissa suomalaissa yliopistoissa nimitetään tehtäväänsä hierarkian ylätasolta (yliopiston johdon toimesta) alatason sijasta (tiedekuntaneuvoston toimesta).

Akateemisen yksilöjohtajuuden korostamista voidaan perustella mm. ammattimaisempana otteena johtamiseen sekä päätöksenteon nopeudella. Lisäksi tehtäviinsä ylhäältä nimitetyillä johtajilla oletetaan olevan alhaisempi intressiriippuvuus oman yksikkönsä henkilökuntaan. Tämän katsotaan mahdollistavan muutosten aikaansaamisen helpommin, sillä tiedekuntaneuvostojen jäsenet ovat usein sidonnaisia edunvalvontarooliinsa. Vastaavasti yksilöjohtajuutta on kritisoitu seuraavasti: Paineet onnistua henkilövalinnoissa kasvavat, samoin riskit. Ylhäältä nimitetyt akateemiset johtajat eivät mandaattinsa puolesta edusta johdettavia, vaan yliopiston johtoa. Yksilöjohtamisen ongelmaksi saattaa muodostua myös liian nopea, heikkoon valmisteluun perustuva päätöksenteko. Siinä missä kollegiaaliset ja kollektiiviset päätöksentekomenettelyt ovat alttiita mitä erilaisimmille lehmänkaupoille, yksilöjohtamiseen perustuvien mallien uhkana on johtajan suosikki – ja inhokkijärjestelmien syntyminen.

Bottom-up ei toimi, top-downia ei hyväksytä

Yliopistoista on tullut kasvaneen autonomian seurauksena strategista johtamista hyödyntäviä toimijoita. Tyypillinen strategiaprosessin perusongelma yliopistoissa liittyy kuitenkin siihen, että yksittäisten tieteentekijöiden yksilö- tai ryhmäkeskeinen akateeminen elämänpiiri ja johdon edustama organisaatiokeskeinen kokonaisnäkemys eivät kohtaa toisiaan. Kirjaimellisesti satojen, keksinään ristiriitaisten yksilötason toiveiden tynnyristä on mahdotonta aggregoida koko yliopisto-organisaation tavoitteita ja prioriteetteja. Vastaavasti yliopiston johdon kannalta keskeisiä tavoitteita ei aina ymmärretä yksilötasolla.

Yliopistoissa valitseekin siis usein kaksi ristikkäistä todellisuutta: yliopisto-organisaation todellisuus ja akateemisen yhteisön todellisuus. Tämän seurauksena yliopiston strategisen johtamisen eräs keskeinen perushaaste voidaan siis kiteyttää seuraavaan havaintoon: bottom-up ei toimi, mutta top-downia ei hyväksytä. Paradoksaalisesti akateemisen vapauden ja yksilöiden löyhäsidonnaisuuden eräs mahdollinen sivuvaikutus on se, että se myös vesittää mahdollisuuden kehittää aidosti itseohjautuvaa organisaatiota. Toisena ongelmana on yksikkökoko: mintzbergiläisittäin ilmaistuna toimijoiden keskinäinen sopeutuminen ja itseohjautuvuus olisi helpompaa toteuttaa juuri pienemmissä organisaatioissa (ks Mintzberg, 1983). Itseohjautuvuus koordinointimallina onkin mm. tietointensiivisten yritysorganisaatioiden keskeinen koordinointitrendi (esimerkkinä mm. Vincit). Kasvavan hierarkkisen koordinaatiotarpeen ja oletettujen mittakaavaetujen takia kehittämisen suunnaksi on yliopistomaailmassa kuitenkin valittu suuremmat organisaatiot ja yksikkökoot.

Kohti tasapainoa

Tuleeko siis tämän kaiken seurauksena yliopistojen hallinnonkehittämisessä vaipua sitten epätoivoon? Toivottavasti ei. Keskeisenä avaimena korkeakoulujen hallinnon kehittämisessä on sen tunnistaminen, että yliopisto-organisaation akateeminen ulottuvuus ei aina taivu bisnekselle tai byrokratialle ominaisen johtamisajattelun muottiin. Samanaikaisesti meidän akateemisen yhteisön jäsenten olisi muistettava, että paikoitellen oma mukavuusalueemme on eri asia kuin historialliset traditiot, ja että yliopistot ovat aina kehittyneet huomioiden maailman muutoksen ja ympäröivän yhteiskunnan tarpeet. Oikea kysymys ei siis ole, onko yliopisto yksiselitteisesti instituutio vai instrumentti, sillä molemmat ulottuvuudet ovat olennainen osa yliopistojen toimintaa. Kyse on ennen kaikkea riittävän tasapainon etsimisestä ja löytämisestä institutionaalisen ja instrumentaalisen näkemyksen välisessä jännitteessä kaikilla yliopisto-organisaation tasoilla.

(Teksti on muokattu lyhennelmä 5.9.2018 Tampereen yliopiston avajaisten yhteydessä pidetystä juhlaluennosta ”Korkeakouluhallinto ajankohtaisena tutkimuskohteena”)

Kansikuva: Jonne Renvall / Tampereen yliopisto

 

Lähteet

Birnbaum, R. (2004). The End of Shared Governance: Looking Ahead or Looking Back. New Directions for Higher Education, 127, 5-22.

Claeys-Kulik, A-L. & Estermann, T. (2015). Define Thematic Report: Performance-based Funding of Universities in Europe. Brussels: European University Association.

de Boer, H., Jongbloed, B., Benneworth, P., Cremonini, L., Kolster, R., Kottmann, A., & Vossensteyn, H. (2015). Performance-based Funding and Performance Agreements in Fourteen Higher Education Systems. Enschede: Center for Higher Education Policy Studies.

Mintzberg, H. (1983). Structure in Fives: Designing Effective Organizations. Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall.

OECD (2017), OECD Reviews of Innovation Policy: Finland 2017, OECD Publishing, Paris.

Olsen, J. P. (2005). The institutional dynamics of the (European) University. Working Paper No.15, March 2005. Oslo: Centre for European Studies, University of Oslo.

Seeber, M. et al. (2015). European Universities As Complete Organizations? Understanding Identity, Hierarchy And Rationality in Public Organizations. Public Management Review, 17(10), 1444–1474.

Weick, K.E. (1976). Educational Organizations as Loosely Coupled Systems. Administrative Science Quarterly 21 (1), 1-19.

 

Lue lisää:

Keskustelua tutkimusrahoituksen mittareista

Hyvät, pahat ja välttämättömät konfliktit


Jussi kivistö Jussi Kivistö

Jussi Kivistö (HT, dos.) työskentelee Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa hallintotieteen, erityisesti korkeakouluhallinnon professorina. Kivistön tutkimusintressit liittyvät korkeakoulujen rahoitukseen, korkeakoulujen ohjaukseen ja korkeakoulupolitiikkaan. Kivistö on toiminut useissa asiantuntijarooleissa sekä kotimaassa että kansainvälisesti, viime aikoina mm. Maailmanpankin asiantuntijana korkeakoulujen rahoitukseen ja johtamiseen liittyvissä kysymyksissä Latviassa ja Puolassa. Tammikuusta 2019 alkaen hän toimii myös Hallinnon Tutkimus –lehden päätoimittajana.


Vastaa

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista. Pakolliset kentät on merkitty *